※封面圖片來源：信傳媒/行政院
革命前奏曲》急就章的「碳費」徵收能否幫助降低台灣二氧化碳排放？
文：徐光蓉/媽媽氣候行動聯盟常務理事
2023年2月，政府正式將2015年通過的《溫室氣體減量及管理法》更名為《氣候變遷因應法》，除了將蔡總統的宣示「2050年淨零碳排」列入法條外，還增添溫室氣體排放之稅費機制。5月開始，將徵收「碳費」訊息陸續在媒體出現，去年8月底升格的環境部為此展開與社會各界的意見溝通，預備從2024年碳排開始徵收。不過至今，2024年4月，「碳費」機制資訊僅官網「碳費收費辦法（草案）條文架構」6頁投影片。
與台灣過往數次氣候變遷相關法案，包括碳稅與總量管制排放權交易制度，發展過程相比，「碳費」機制顯然過於倉促、草率。明顯地是為應付2023年歐盟更新的氣候變遷法中，針對歐盟將對進口產品開徵「邊境碳稅（CBAM）」制度所設。但業者依循環境部「碳費」機制，未必能夠減輕產品出口歐盟的壓力。
台灣曾有全球首創的溫室氣體減量法案
根據媽媽氣候行動聯盟於2022年有關氣候變遷的民調結果：近九成台灣民眾認知到「氣候變遷發生中」，七成以上民眾認為「不管其他國家做不做，台灣都該減量」，但僅不到三成民眾「願意參與民間組織遊說執政者減緩氣候變遷的活動」。民眾雖意識問題的嚴重性卻怯於（或不願意）承擔行動，此正是台灣對國際環境議題態度的寫照。從1995年聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）第一次締約國大會（COP1）開始，台灣政府即以觀察員身分與會，不同的執政當局，只關心台灣是否面臨急迫的國際壓力，需要行動？若沒有，則無須理會。
1997年UNFCCC第三次締約國大會（COP3）制定《京都議定書》，規範列在附件一的38個工業國家（稱附件一國家）於2012年前溫室效應氣體的排放量；議定書遲至2005年2月16日才正式生效。當時台灣多項溫室效應氣體排放指標已比半數以上附件一國家高出許多。為因應在下一階段協商台灣可能被要求減量，前民進黨立委王塗發等於2006年底先後提出以租稅中立原則的《能源稅條例草案》，以及藉總量管制排放權交易制度的《溫室氣體減量法草案》，希望由此讓台灣開始有意義的溫室效應氣體減量。
這兩個法案為當時全球首創，引起同時醞釀相關法案的英國政府高度重視，立即邀領銜法案立委們去英國參訪，是自台英斷交35年以來首度官方邀請！可惜的是，因為沒有立即的國際壓力，台灣的《溫室氣體減量法》一讀通過後停擺，《能源稅條例草案》也放在委員會無聲無息。後續的氣候變遷相關法案，都是在面臨國際壓力時的產物。
台灣氣候變遷相關法案，都國際壓力下的產物
《京都議定書》簽署後十多年，歐美工業國排放緩緩下降，發展中國家迅速上升，2006年中國超越美國躍居全球溫室效應氣體最大排放國。1990到2010年的20年期間，全球八成以上排放增加來自大型發展中國家的增量。後《京都議定書》的減量若仍僅靠附件一國家，顯然不足以減緩日益惡化的氣候變遷，發展中國家勢必需要分攤減量責任。2009年底哥本哈根舉辦的COP15，原本設定討論後《京都議定書》如何在UNFCCC「共同但有差異的減量責任」原則下分攤未來減量責任。
許多國家不願意分擔減量責任，中國認為自己龐大的CO2排放主要是製造能源密集產品供工業國消費所致，這部份的CO2應該算在進口國帳上，中國是碳滲透（carbon leakage）的受害者；台灣部分學者也呼應這說法。工業國從另一個角度看問題：許多能源密集產品的出口國缺乏氣候變遷相關規範，因為不須負擔CO2減量責任，產品價格相對低廉，在國際市場具競爭力，導致工業國家內工廠關閉或外移，就業機會喪失，並削弱工業國CO2減量成效。
2009年3月美國眾議院通過《美國潔淨能源與安全法案（ACES）》，其中對沒有規範碳排的進口產品造成的不公平競爭，美國總統可對相關進口產品進行「邊境調整」。同年9月歐盟領袖高峰會，當時法國總統薩科奇（Sarkozy）宣布將與德國共提歐盟邊境稅制，以矯正因為國際氣候變遷協商產生的貿易扭曲。
面對可能的國際邊境稅壓力，2009年10月19日行政院賦稅改革委員會達成共識，建議於2011年起整併現有汽燃費、貨物稅及石油基金，改徵能源稅及溫室氣體環境稅（碳稅），分十年逐年調高稅負，以鼓勵節能減碳。兩天後，行政院長與副院長出面踩煞車，以「目前沒有實施時間表」，「只是學者建議而非結論。」 2009年底COP15因締約國間欠缺互信，意見過於分歧，在一團混亂中草草結束，對後《京都議定書》減量發展沒有結論。美國ACES法案沒有送到參議院討論、投票，薩科奇的提案未獲得歐盟多數國家支持；台灣關心的邊境稅警報解除。
蔡政府宣布2050凈零碳排，卻連馬政府的目標都達不到
2015年COP21巴黎會議召開前，全球已有共識：所有國家都必須承擔減量責任，並在會議前提出各自「國家自願減量方案（INDC）」目標與執行方案。馬英九政府於2015年中提出INDC以2005年排放為基準，2020年降2%，2025年減少10%，2030年減20%以及2050年減50%。並通過與八年前內容迥異的《溫室氣體減量及管理法》，明定溫室效應氣體減量目標為2050年前控制在基準年2005年排放的50%以下；以總量管制排放交易制度規範溫室效應氣體排放。
2015年《巴黎協議》的減量目標為：控制增溫遠比攝氏2度低，追求增溫不超過攝氏1.5度；人為溫室效應氣體排放盡早達最高峰，並於本世紀中開始，人為排放與自然吸收相當（淨零碳排）。蔡總統於2021年地球日宣布台灣「2050年淨零碳排」，與《巴黎協議》目標相符，但仍沿用馬政府2020年與2025年目標。實際上，2020年排放量僅較2005年減少1.25%，如果馬政府時所訂2%減量都無法達成，未來其他目標能否達成，令人堪慮！
2019年底就任的歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen），志在設定更積極的2030氣候變遷減量目標，其中包含「邊境碳稅（CBAM）」，以確保未來有規範與沒有規範碳排國家可以在公平的基礎上競爭。新的歐盟法案，於2023年4月獲得歐盟議會與成員國同意正式生效。2025年以前為CBAM過渡期，高耗能產品如：水泥、鋼鐵、鋁製品與肥料等出口至歐盟僅須申報，2026年起正式實施。
台灣目前的碳費機制無助於控制溫室氣體的排放
環境部設計的「碳費」機制無助於台灣控制溫室效應氣體的排放。首先，「碳費」或「碳稅」徵收無法控制整體CO2排放量的多寡：當總體經濟活絡時，業者願意多付碳費提高產量，CO2排放增加；經濟不景氣時，對產品需求減弱，排放自然減少。
其次，環境部同意業者若提出「自主減量計畫」，可適用優惠費率。環境部列出的「自主減量計畫」中最具爭議的是負排放技術；雖然UNFCCC容許森林保育減碳，碳捕捉與封存，前者連國際知名驗證機構Verra驗證的自主減量碳權，被發現大量造假，部分計畫有掠奪原住民土地或破壞生態的行為；後者在台灣是否有合適地質條件，可能影響周遭民眾身家安全，過程周期的能源、水資源消耗，或土地取得都未見有妥善評估。
最後，相對寬鬆的「自主減量」所產生的碳費抵減，與歐盟氣候變遷制度下嚴謹的減碳規範未必相符，想以「自主減量計畫」抵減CBAM，很可能白忙一場。
因為歐盟的CBAM即將實施，受CBAM制度影響的台灣出口業者開始討論氣候變遷議題，各行各業開始思考所用能源的選項，如何在國內與國際市場保持競爭力。由於歐盟CBAM的實施，可能鼓勵台灣的高耗能產業開始認真減碳，發展出效率更高的生產方式，不但可以降低碳稅或CBAM，還可帶動其他同行一起努力。政治人物應該趁此機會，以保護國內產業競爭力為名，力推有意義的氣候變遷規範，台灣因此跨上真正減碳的路徑。或許是台灣因應歐盟CBAM設計「碳費」機制的意外收穫，也正是歐盟實施CBAM的初衷。