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革命前夕》成立碳權交易所之後⋯
要達到2050淨零碳排目標 台灣該怎麼做？
文：徐光蓉/媽媽氣候行動聯盟常務理事
為了因應歐盟即將實施的邊境碳稅(Carbon border adjustment mechanism, CBAM)制度，由證交所與國發基金共同出資的「台灣碳權交易所」於8月7日正式成立，初期將以「代購」環保署認證的國外碳權及「碳盤查」為工作重點，待《氣候變遷因應法》子法立法後，最快於明年進行自願性碳權交易。工商團體對將啟動的碳權交易表示歡迎，建議交易制度初期以免費核配額度引導企業參與。其實，自願性碳權交易除了協助企業購入(國外)碳權外，國內自願性減碳的碳權無法抵減歐盟CBAM。個別企業仍須自行面對歐盟的CBAM；自願性減碳碳權最多美化國內企業的社會責任。
能與歐盟接軌的制度只有排放權交易制度
真正能因應歐盟CBAM與歐盟接軌的制度只有具總量管制的排放權交易制度，不是現行自願性碳前權交易制度。過去不少學者與官員認為：台灣的高二氧化碳(CO2)排放是「碳滲漏」導致，因為生產能源密集產品出口到歐美地區，過程中產生的碳排放應該算在產品進口國排放內，不應列為出口國(臺灣)排放量。工業國也同樣關心「碳滲漏」: 出口國因不須負擔CO2減量責任，所生產的高耗能產品價格相對低廉，在國際市場具競爭力，導致工廠外移，工作機會流失，移出的工廠在發展中國家排放增加，削弱工業國CO2減量成效。
2009年世界貿易組織(WTO)與聯合國環境組織(UNEP)共同出版「貿易與氣候變遷」報告，審慎地同意：某些情況下，允許對進、出口產品課徵「邊界稅(border tax)」，…使課(碳)稅的國內工業產品與未課(碳)稅進口商品，有一致的稅負。同年9月，法國和德國在歐盟高峰會提案，要求調查歐盟的高耗能產業是否因碳權交易制度影響產業的國際競爭力，並建議課徵邊境碳稅因應。同時間，美國眾議院通過美國潔淨能源安全法案(ACES)，考慮課徵高耗能產品進口稅。當時馬政府提出以「兼顧產業競爭力與節能減碳目標」，考慮課徵能源稅或溫室氣體稅因應；後因國際間對於邊界碳稅毫無共識，台灣能源稅的討論也就無疾而終。
美、日、英等國正考慮跟進，台灣應儘快接軌
2021年歐盟正式通過的氣候法案，對進口高耗能產品課徵CBAM，初期只針對水泥、鋼鐵、鋁業、肥料與電。今年10月起被列入CBAM規範的商品進口業者必須申報產品碳排放量，2026年正式實施，產品碳排放超過歐盟標準部分就必須課稅，或出示等量的碳權憑證，如果出口國已課徵碳稅則可扣除；美、日、英等國正考慮跟進。課徵邊境碳稅已成為國際趨勢，為使台灣產品能順利進入歐美市場，自願性碳權交易是政府採取的相對應措施。只是現行的自願性碳權交易不僅無法減輕出口業者稅負與行政負擔，且對整體減量毫無幫助。
為了讓台灣的高耗能產品能順利出口，台灣碳權交易應盡可能與歐盟碳交易規範一致，才能順利接軌。歐盟具總量管制的碳權交易(EU-ETS)是強制性碳權交易，如何規範以減少弊端並維持交易市場活絡，遠比自願性碳權交易複雜。為了降低對企業衝擊，交易初始時的碳權額度是依企業過去的排放量按比例免費提供。如果碳權額度供應過多，企業不需努力很容易達到減量目標，自然沒有需要購買碳權。歐盟第一階段(2005年-2007年)的碳權交易就發生這狀況，成員國自行設定國家總量及分配比實際的排放量高。施行一年後實際資料公布後，價格驟跌，2007年中碳權價格掉到零。
第二階段(2008年-2012年)改為歐盟統籌碳權分配，削減總量，但容許以京都議定書彈性機制產生的碳額度在市場交易，加上2008年遭遇全球金融風暴，經濟萎縮企業排放下降，過多的碳權導致碳價再度大跌。因總排放量固定，經濟活絡或低迷只影響碳權價格。EU-ETS是為控制並削減歐盟總溫室效應氣體排放量設計，第三階段(2013年-2020年)與第四階段(2021年-2030年)分別規定總量每年下降1.74%與2.2%。
總量管制下的碳權交易可能的弊端：企業轉售過多的額度賺取暴利! 2016年荷蘭研究團隊發現，歐盟成員國政府為了保護受「碳滲透」衝擊的產業，提供過多免費碳權，這些高耗能產業在2008-2014年間，在交易市場販售多餘的碳權賺取超過80億歐元的額外利潤；此外，鋼鐵、水泥與石化業等以從京都議定書的清潔發展機制(CDM)與合作減量(JI)計畫獲得便宜的碳權，滿足歐盟減碳需求，再將過多碳權販售獲利超過190億歐元! 其中英國的塔塔鋼鐵(Tata Steel)公司出售過多免費額度，在2008至2014年期間估計賺7-14億英鎊。沒有直接受到國際競爭壓力影響的中小企業則沒這樣好處，所需碳權必須自行購買。過去環境規範是建立在「污染者付費」基礎上，污染排放多者支付高的環境稅。如今，強制性碳權交易是「污染者有權排放」，超高污染者可免費獲得排放額度，甚至從此賺取暴利，這現象很難被一般人接受，或許是蔡政府推自願性碳權交易的原因。
碳權交易制度也可能提供破壞環境的誘因
國際碳權交易市場的碳權未必真能實質減量。國際間碳權交易制度始於1997年簽署的京都議定書(Koyoto Protocol)，容許被規範的工業國透過彈性機制，包括：CDM，JI 與交易(Trade)，以取得所需減量額度，符合京都議定書的減量要求。工業國與非工業國間只能進行CDM計畫減量， JI與Trade僅能用在工業國之間。京都議定書規範的溫室效應氣體除CO2外，包括甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)與六氟化硫(SF6)。後四類被通稱為「工業氣體」的增溫效應是CO2的300至2萬倍。
碳權交易制度亦可能提供破壞環境的誘因。舉例說，最先被質疑的是製造冷媒HCFC-22伴隨副產品HFC-23的銷毀，銷毀1公噸的HFC-23等於減少12,000公噸CO2。製造冷媒HCFC-22獲利遠不如透過CDM計畫販售銷毀HFC-23取得的已驗證減量額度值錢，新冷媒工廠的設置是為了生產HFC-23去銷毀。位於中國、印度與南韓等國的19家冷媒製造廠因銷毀HFC-23獲得總已驗證減量額度的46%。以中國浙江衢州工廠為例，以500萬美金興建焚化設施，可以賺進相當5億美金的減量額度。面對國際壓力，印度業者威脅將HFC-23直接排放至大氣。2008-2009年期間，歐盟ETS交易1.34億公噸碳權，其中使用的已驗證減量額度六成是來自中國印度此類銷毀工業氣體計畫。2010年底歐盟宣布停止接受由此類計畫產生的碳權，歐盟之外依然可以使用。
不只是發展中國家業者以此牟利，工業國亦然；2015年學者發現，在俄羅斯的化工廠在沒有更改主要設備情況下，HFC-23與SF6產量突然增加30-80倍! 銷毀1公噸的SF6可以抵過減少23,500公噸CO2。俄羅斯三個廠銷毀工業氣體計畫雖然僅佔全部JI計畫數目的0.3%，卻取得整個JI計畫一半以上的減排額度。不論強制或自願性碳權交易，都可能存在為了爭取更高利潤反增加溫室氣體排放的負面誘因。今年初學者發現全球最大的自願減量平台Verra 提供的雨林碳權憑證，九成以上沒有實質減量，是另外一個案例。
台灣應趁機試行總量管制排放權交易
自願性碳權交易過程簡單，不需要核配額度，沒有拋售額度換取暴利的可能，實際上也沒有多少功能。國內產生自願性碳權無法用於因應歐盟邊境碳稅，企業若不符合歐盟排碳標準，一則直接支付CBAM，或購買國際碳權抵減，可能在國際交易平台遇到幽靈或扭曲的碳權。強制性碳權交易制度複雜，可能發生弊端，在交易開始前已經設定總量與年度變化趨勢，政府可以清楚了解國家或區域未來總排碳量變化，業者則可依自己需求預做規劃。
台灣既已宣示2050淨零碳排，又成立碳權交易所，應該趁此時機試行總量管制排放權交易，也可讓購買國外碳權或支付歐盟CBAM的經費留在國內。規劃從現在到2050年要達到淨零碳排每年可以排放的CO2總量，這樣的目標只有在具總量的碳權交易制度下才有機會達成。